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人大代表“免捕权”的前世今生

来源: 责任编辑: 张国锋 作者: 时间: 2019-07-09

??? 曾任全国人大常委会法制工作委员会副主任的阚珂在全国人大机关工作30多年,参与7届全国人大、30次全国人大会议、174次全国人大常委会会议的工作,亲身经历了人民代表大会制度演进和中国法治建设的许多重大事件。

  今天,阚珂为大家讲述的是代表“免捕权”的历史演变。

  许多人知道,全国人民代表大会在历史上举行过4次秘密会议。我先讲一个全国人大常委会历史上一项秘密会议议程的故事,我相信大多数人不知道这个故事。然后再细说人大代表的人身“免捕权”制度的过去和现在。

  全国人大常委会历史上的秘密会议议程

  1986年7月,我一到全国人大机关工作,就开始系统地收集整理有关人大工作的文献资料,了解人大的历史。有一天,无意间看到1980年9月29日中共中央批转的公安部、最高人民检察院、最高人民法院党组《关于“胡风反革命集团”案件的复查报告》中有这样的记述:“1955年5月18日,经全国人大常委会批准将胡风逮捕。”

  这一记述引起?#23435;?#30340;注意。为了进一步了解全国人大常委会这个批准的细节,我查阅了历届全国人大常委会历次会议议程的全部资料。但是,我失望了。1955年5月18日这一天,第一届全国人大常委会召开的第十六次会议的议程中没?#20449;?#20934;逮捕胡风的内容。《人民日报》有关这次会议的报道也没有这个内容。

  查不到相关资料,这件事对我产生了神秘感,那我就越要搞清楚这段历史。经过多?#27835;?#29486;档案长时间地一一核对,相互印证,我终于还原了事实,弄清楚了这段历史。

  1954年《全国人民代表大会组织法》(以下简称全国人大组织法)规定,全国人大常委会会议每月举行两次,必要的时候可以增加或者减少。全国人大常委会刚成立时,举行会议的时间不固定,会期?#25429;蹋?#21322;天就是一次会议。总的看来,每次会议议程少,有时一次会议就听取一个工作报告。

  1955年5月18日这一天,第一届全国人大常委会先召开了第十六次会议,通过了关于准备召集第一届全国人大第二次会议的决议等几个文件。第十六次会议结束后,紧接?#21028;?#24067;召开一次全国人大常委会秘密会议,这次秘密会议根据时任最高人民检察院检察长张鼎丞的请求,依照《宪法》第三十七条的规定,作出了批准将胡风逮捕审判的决定。胡风是第一届全国人大代表,逮捕他须经过法定的特别批准程序。全国人大常委会的这个决定通过后没有立即公布。

  1955年7月16日下午,第一届全国人大第二次会议举行全体会议,全国人大常委会作工作报告,向代表报告了批准逮捕胡风一事。全国人大常委会工作报告将批准逮捕胡风的这次全国人大常委会会议作为一项议程并入了第一届全国人大常委会第十六次会议,这就是为什么在公开的材料中看不到全国人大常委会举行过秘密会议,?#37096;?#19981;到第一届全国人大常委会第十六次会议?#20449;?#20934;逮捕胡风的议程。

  7月18日的《人民日报》全文刊登了全国人大常委会工作报告。这样,关于批准逮捕胡风的决定在全国人大常委会通过两个月后,向社会公开了。

  1954年制宪对代表人身“免捕权”的讨论

  从逮捕胡风一事中,我们知道1954年《宪法》规定逮捕、审判全国人大代表要经过一个特别的程序,也就是对全国人大代表的人身自由进行特别保护,人们通俗地把这称为人大代表的人身“免捕权”。在制定1954年《宪法》过程中,对这一规定进行了充分的讨论。

  1954年3月23日,中共中央提出的宪法草案初稿第三十三条规定:“全国人民代表大会的代表,除?#20013;?#29359;外,非经全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会许可,不得逮捕或者审判。如果代表因为是?#20013;蟹副?#25429;的时候,必须立?#31383;?#36910;捕理由报告全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会请求批准。”在讨论中,对这一条主要提出了以下意见:

  第一,建议本条修改为“全国人民代表大会的代表,非经全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会许可,任何机关不得加?#28304;?#25429;或审判;如果代表系?#20013;?#29359;而当场被捕时,不需此?#20013;?#21487;,但逮捕机关必须立?#31383;?#36910;捕理由报告全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会请求批准”。

  第二,建议将“不得逮捕或者审判”修改为“不?#27599;?#30041;、逮捕或者审判”。

  第三,建议增加规定:全国人大或全国人大常委会不予批准的应即?#22836;擰?/p>

  第四,初稿中的“全国人民代表大会的代表,除?#20013;?#29359;外……不得逮捕或者审判?#20445;?#21487;以有两种解释:一是全国人大的代表不得被逮捕或者审判。二是全国人大的代表不得逮捕或者审判他人。建议作修改,避免有歧义。

  第五,对“?#20013;?#29359;”是?#25913;?#31867;人提出疑问。

  第六,有疑问提出:全国人大代表犯了错误而受到行政处分时,是否要向全国人大或者全国人大常委会请示批准。

  第七,为什么没有对于地方各级人大代表的保障?建议补充规定本条?#35270;?#20110;地方各级人大的代表。

  第八,可以考虑不作这一规定。理由一是代表也是公民,宪法草案初稿有关公民的基本权利和义务中已经规定公民有言论自由、人身自由不受侵犯、住宅不受侵犯。二是好像对全国人大代表多一层特权和保障,似无必要。三是选代表要选好的,不会有?#20013;?#29359;。

  第九,有疑问提出,这一规定是否与宪法草案初稿第七十八条“公民在法律上一律平?#21462;?#30340;规定有抵触嫌疑?

  1954年9月20日,第一届全国人大第一次会议通过的《宪法》,将宪法草案初稿第三十三条调整为第三十七条,具体规定是“全国人民代表大会代表,非经全国人民代表大会许可,在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者审判”。

  在同一天,第一届全国人大第一次会议通过的全国人大组织法有关这方面的内容作了这样的规定:“全国人民代表大会代表非经全国人民代表大会许可,在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者审判。如果代表因为是?#20013;蟹副?#25304;留,执行拘留的机关必须立即报请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。”

  9月21日,第一届全国人大第一次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》,对有关地方人大代表的人身“免捕权”作了这样的规定:“地方各级人民代表大会代表在出席人民代表大会会议的期间,非经主席团同意不受逮捕或者审判,如果代表因为是?#20013;蟹副?#25304;留,执行拘留的机关必须立即报请主席团批准。”这里对乡级人大代表与县级以上地方各级人大代表实行同等保护。

  从以上我们可以看到,1954年《宪法》、1954年全国人大组织法、1954年《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》充分考虑吸收了各方面在讨论宪法草案过程中提出的意见。

  这里的“审判”是否包括“民事审判”呢?1957年11月6日,第一届全国人大常委会第八十三次会议通过的《关于全国人大代表毕鸣岐因民事纠纷被诉法院可否传唤问题的答复意见》予以了明确:《宪法》第三十七条的规定,旨在保护代表的人身自由不受侵犯,?#21592;?#21033;其执行代表职务。但民事案件并不涉及限制人身自由问题,法院可以依法传唤,无须经全国人大常委会许可。这是因为民事审判并不妨碍其人身自由,他仍然可以行使其作为全国人大代表所享有的权利。

  代表人身“免捕权”制度的修改与细化

  1979年7月,第五届全国人大第二次会议就通过的修改后的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称地方组织法)规定,县级以上地方人大设立常委会,同时,将同意逮捕、审判或者批准拘留县级以上地方人大代表的机关,由代表大会主席?#21028;?#25913;为人大常委会。另外,取消了乡级人大代表的人身“免捕权”。

  这是1954年以来地方人大代表人身“免捕权”制度的首次变化。

  1982年12月修改的《宪法》和通过的全国人大组织法,对1954年规定的全国人大代表的人身“免捕权”制度作了三个方面的修改:

  一?#21069;?#22312;全国人大会议期间,逮捕或者审判代表的许可权,由代表大会行使修改为由代表大会主席?#21028;?#20351;,这样,既便于操作,又能保障代表依法执行职务;

  二?#21069;选?#23457;判”修改为“刑事审判?#20445;?/p>

  三?#21069;?#23545;代表执行拘留的“机关”明确为“公安机关”。这是1954年以来全国人大代表人身“免捕权”制度的第一次修改和细化。

  1986年修改地方组织法,对1979年通过的地方组织法有关地方人大代表的人身“免捕权”的规定作了修改,这样就使县级以上的地方各级人大代表的人身“免捕权”制度,与全国人大代表的人身“免捕权”制度完全一致了起来,具体的表述是:

  县级以上的地方各级人大代表,非经本级代表大会主席?#21028;?#21487;,在本级人大闭会期间,非经本级人大常委会许可,不受逮捕或者刑事审判。如果因为是?#20013;蟹副?#25304;留,执行拘留的公安机关应当立即向本级人民代表大会主席团或者人大常委会报告。

  1992年通过的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称代表法)在上述人大代表人身“免捕权”制度的基础上作了两个方面的补充:

  第一,对县级以上的各级人大代表,如果被采取法律规定的其他限制人身自由的措施(如行政拘留、监视居住、司法拘留、劳动教养等),应当经该级人民代表大会主席团或者人大常委会许可。

  第二,乡级人大代表,如果被逮捕、受刑事审判,或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施,执行机关应当立即报告乡级人大。

  这第二个方面的补充,与1954年《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的相关规定进行比较,有两点不同:一是代表如果被采取限制人身自由的措施,由原来的须事前“经同意?#22791;?#20026;事后“报告?#20445;?#20108;是代表人身特别保护的?#27573;В?#30001;原来“被逮捕、受刑事审判”扩大至“被采取法律规定的其他限制人身自由的措施”。

  2010年10月28日,修改后的代表法,在代表的人身“免捕权”制度方面,又增加规定:人民代表大会主席团或者人大常委会受理有关机关依照代表法规定提请许可的申请,应当审查是否存在对代表在人大各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形,并据此作出决定。这是对代表的人身自由保护许可程序的完善。

  这里提一下,代表法修正案草案在2010年8月23日首次提请全国人大常委会审议时有这样一个规定:对县级以上各级人大代表采取限制人身自由的措施,本级人大常委会闭会期间,在紧急情况下,可以由全国人大常委会委员长会议或者地方人大常委会主任会议决定许可,报下一次人大常委会会议确认。

  10月25日,第二次审议开始时,法律委员会在代表法修正案草案审议结果的报告中说,有的常委委员、一些地方提出,根据以往的实践,可以只规定在紧急情况下由地方各级人大常委会主任会议决定许可,报下一次人大常委会会议确认。

  但接下来的审议中又提出了新的意见。10月28日,法律委员会在关于修改代表法的决定草案修改意见的报告中说:有的常委委员、代表和一些地方提出,代表法?#20013;?#26377;关人大代表采取限制人身自由的措施的规定,在实践中通过做好有关工作,是可行的,决定草案可以不作此项规定。因此,删去了草案的这一规定。也就是说,?#20013;?#30340;代表法仍然规定对人大代表采取限制人身自由的措施,由人民代表大会主席团或人大常委会决定许可。

  1986年6月,第六届全国人大常委会第十六次会议经表决,决定许可对1名由吉林省选出的全国人大代表予?#28304;?#25429;。

  这是我到全国人大机关工作前1个月的事情。我记得:1986年6月的这次会议后,全国人大主席团和全国人大常委会没有再作出过有关对全国人大代表采取限制人身自由的措施的许可决定。

  现在的做法是:全国人大代表涉嫌违纪违法的,由本人向选举单位请求辞去代表职务,或者由选举单?#35805;?#20813;该代表的代表职务。

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(文章来源:法律出版社出版的《人民代表大会那些事》)

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